“Broddelwerk van de onderwijsinspectie”

Op 30 november hebben de ministers van en voor Onderwijs het rapport “De financiële staat van het onderwijs 2016” van de Onderwijsinspectie naar de Tweede Kamer gestuurd. In hun aanbiedingsbrief constateren de ministers dat het Nederlandse onderwijs er financieel goed voor staat. De ministers beseffen natuurlijk heel goed dat ze, met weer een staking van leraren in het vooruitzicht, niet al te triomfantelijk moeten doen. Daarom zeggen ze: “We constateren dat een goede financiële positie niet altijd door scholen en leraren zo ervaren wordt en dat er zorgen zijn.” Voorkomen moet worden dat we gaan denken dat het schoolbesturen financieel zo goed gaat, omdat ze de maximale prestaties uit hun personeel weten te persen tegen de laagst mogelijke kosten. We moeten ook niet denken dat schoolbesturen onderwijsgeld oppotten. Met nadruk zeggen de ministers aan het eind van hun brief: “Daarom constateren we met tevredenheid dat schoolbesturen niet jaar op jaar geld oppotten en dat zij vaak gericht sparen voor bijvoorbeeld het opvangen van leerlingendaling, vernieuwing van het onderwijs of investeringen in huisvesting.” In het hele rapport van de Onderwijsinspectie is voor deze stelling geen enkele onderbouwing te vinden, maar wel de cijfers die voor zichzelf spreken. Oordeelt u zelf.

De feiten

In de jaren 2012 tot 2016 hebben Nederlandse onderwijsinstellingen samen 2.319 miljoen euro winst geboekt. De eigen vermogens zijn daardoor gegroeid van 11 naar 13 miljard euro. Daarvan staat eind 2016 ruim 7,8 miljard op de bank. Terwijl de werkdruk in het onderwijs opliep spaarden schoolbesturen voor het opvangen van leerlingendaling, vernieuwing van het onderwijs en investeringen in huisvesting. Als ze dat geld gewoon gebruikt hadden waar het voor bedoeld was dan hadden er vijf jaar lang 6.500 leraren extra voor de klas kunnen staan.

Van de beloofde 3.000 extra docenten werden er slechts 300 teruggevonden.

De Onderwijsinspectie heeft het kennelijk nodig gevonden de discussie over de effecten van het NOA (Nationaal Onderwijs Akkoord) nog eens op te rakelen. Twee jaar geleden bleek namelijk dat het extra geld dat in het kader van het NOA eind 2013 aan de schoolbesturen was overgemaakt voor het grootste deel op de bank was blijven staan. Van de beloofde 3.000 extra docenten werden er slechts 300 teruggevonden. Het is belangrijk om te begrijpen waarom de Onderwijsinspectie nu nog op deze discussie terugkomt. Zes dagen na het verschijnen van “De financiële staat van het onderwijs 2016” wordt in de Tweede Kamer de begroting van Onderwijs behandeld. In die begroting is voor het PO een extra bedrag van 720 miljoen per jaar opgenomen. De Tweede Kamer zal van de minister garanties eisen dat dit extra geld ook echt besteed wordt aan leraren en hun werkdruk, maar die garanties kan de minister binnen het lumpsumstelsel niet geven. Het is dan voor de minister prettig om te kunnen verwijzen naar onderzoek van de Onderwijsinspectie dat aantoont dat de NOA gelden wel degelijk geleid hebben tot duizenden extra/behouden leraren. Hieronder zal ik aantonen dat de minister er goed aan doet dit argument niet te gebruiken. Hij kan namelijk weten dat hij de Tweede Kamer daarmee onjuist informeert en dat is, zoals we weten, een doodzonde.

Op pagina 54 van het rapport gaat de Onderwijsinspectie in op de ontwikkeling van het personeelsbestand met name in het PO en VO. Daarbij wordt met instemming verwezen naar een artikel in ESB waarin Van den Berg en Verkroost menen aan te tonen dat de NOA gelden ten minste voor een deel aan extra personeel zijn besteed. Onvermeld blijft dat beide heren medewerkers van de Onderwijsinspectie zijn. In het rapport wordt de redenering van Van den Berg en Verkroost doorgetrokken naar 2016 en wordt de conclusie getrokken dat de NOA gelden in 2016 hebben geleid tot 6.000 fte extra in het primair en 3.300 fte in het voortgezet onderwijs. In een voetnoot wordt nog gemeld dat het ook zou kunnen gaan om het behoud van fte’s die anders verloren zouden zijn gegaan. Uit Tabel 7 op pagina 54 blijkt juist dat in het po in vijf jaar tijd 6.000 fte verdwenen is, terwijl in het vo het aantal gelijk is gebleven. Er wordt nog wel melding gemaakt van een stijging van het aantal ‘personeel niet in loondienst’, maar die staan meestal niet voor de klas. Het moet dus wel gaan om behoud van arbeidsplaatsen, waarbij nog aangetekend moet worden dat hier het onderscheid tussen leraren en overig personeel geheel is weggevallen.

De berekeningen van Van den Berg en Verkroost zijn niet transparant en controleerbaar. Zij hebben een aantal niet gedocumenteerde correcties toegepast op de oorspronkelijke cijfers en bovendien uit de cijfers tot en met 2013 een trend afgeleid en deze dalende trend doorgetrokken tot 2016. Daarmee zou je tot in lengte van jaren een steeds groter wordend effect van de NOA gelden uit 2013 kunnen aantonen. We zullen de onderliggende berekeningen bij de Onderwijsinspectie opvragen en hier later op terugkomen.

Wat laten de cijfers wel zien?

De heren van de Onderwijsinspectie hebben gebruik gemaakt van de ontwikkeling in de verhouding tussen de personeelsuitgaven en de totale baten. Tot 2013 was sprake van een dalende trend die in hun redenering dankzij de NOA gelden werd omgebogen naar een stijging t.o.v. die dalende trend. Op pagina 13 vinden we in Figuur 5 de personeelslasten voor het po. Het is zuiverder om de personeelslasten uit te drukken als een percentage van de totale lasten, dan hoef je ook niet te corrigeren voor incidentele baten als de NOA gelden. Dat leidt tot het volgende:

Jaar                                                                                                      2012  2013  2014  2015  2016

Personeelslasten in % van de totale lasten                    82,1    81,9    81,8   80,9   80,7

Het is opvallend dat de dalende trend in 2014, het jaar na de NOA gelden, niet omkeert, maar zich voortzet. Tussen 2014 en 2015 zien we een trendbreuk. Die is te verklaren door een maatregel die Van den Berg en Verkroost ook noemen. De schoolbesturen zijn vanaf 2015 ook verantwoordelijk voor het buitenonderhoud van schoolgebouwen. We zien inderdaad in 2015 een stijging van de huisvestingslasten met 100 miljoen. Als we de cijferreeks hiermee corrigeren dan krijgen we het volgende:

Jaar                                                                                           2012    2013    2014    2015    2016

Personeelslasten in % van de totale lasten         82,1      81,9     81,8      81,6       81,4

De conclusie moet dus zijn dat in de periode 2012 tot 2016 de personeelslasten als percentage van de totale lasten in het po jaarlijks gemiddeld met 0,14 procentpunt dalen. Er is geen spoor van bewijs dat de NOA gelden ook maar enige invloed hebben gehad.

Hans Duijvestijn is econometrist. Hij werkte o.a. als docent Bedrijfskunde. De laatste vijf jaar doet hij onderzoek naar de effecten van de bekostigingssystematiek in het onderwijs. Hij werkte ook mee aan het televisieprogramma De slag om Nederland van de VPRO. Daarin bekritiseerde hij de geldverkwisting in het mbo en verder publiceerde hij onder het motto:  Geld voor stenen in plaats van onderwijs.