Waar komen al die regels en adviezen in het onderwijs vandaan?

 Door Gerard Wegman

Dat afgelopen week actieve leraren een eigen vakbond hebben opgericht is begrijpelijk, vooral als men de analyse van Edith Hooge, hoogleraar onderwijsbestuur, daarbij beschouwt.

De negende avond in Debatcentrum De Balie aan het Amsterdamse Leidseplein met als serietitel: “Mijn idee voor onderwijs” werd eind november door haar verzorgd. In haar artikel in het NRC betoogde ze dat de school stuurloos raakt door aangroei van instanties”

Waarom Onderwijs en Bestuur? Aanvankelijk wilde Edith Hooge stewardess worden, maar ze was te jong en werd afgewezen. Dan maar een opleiding pedagogiek. Niet leuk en overgestapt naar onderwijskunde. Daar heeft ze zich opgegeven voor een weinig populair leeronderzoek over beleid en sturing van onderwijs. Edith vond het geweldig boeiend. Beleidsnetwerken en hoe beleid wordt gemaakt; wie zich daarmee bezig houden; Er werd onderzocht hoe plannen op het ministerie bedacht uiteindelijk op de scholen terecht kwamen. Vanaf dat moment was er sprake van een fascinatie voor ‘de wondere wereld’ van beleid en de verbinding, die er vaak ook niet is, met de echte onderwijspraktijk en wat in die wereld van beleid en bestuur wordt verzonnen, bedacht en geïmplementeerd. Sindsdien is dat haar onderzoeksonderwerp, zowel hier als buiten Nederland. Ze vergelijkt dan structuren en processen van beleidsvorming en implementatie bij het onderwijs, maar ook binnen de zorg of andere publieke domeinen.

Mosselen aan een boot

In Nederland is het nooit zo geweest dat de overheid het onderwijs stuurt. Dit ligt besloten in het grondwetartikel 23, de vrijheid van onderwijs. Tot de jaren negentig van de vorige eeuw was het onderwijs corporatistisch, geïnstitutionaliseerd verzuild. Dit, terwijl de maatschappij al aardig was ontzuild. Er was sprake van centralistische trekken via de zuilen. Beleid werd gevormd in overleg van de bestuurskoepels met de overheid. Vanaf de jaren negentig gaat de overheid zelf anders sturen. De invloed komt ‘op afstand’. Toen veranderde ook de landelijke overlegstructuur. Zie hierover ook Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (De Bussy: Amsterdam 1968).

De besturenkoepels maakten plaats voor vertegenwoordigers van besturen, personeel, ouders en leerlingen. Letterlijk werd aan een grote tafel alles ontworpen, bedacht en besloten. Het onderwijs ontzuilde ook in rap tempo. Besturen waren er niet meer die vanuit katholieke, protestantse of openbare lijn werkten, maar er kwamen zogenoemde sectorraden: de PO-Raad, VO-Raad, MBO-Raad, VH en VSNU. Zij vertegenwoordigen de facto de bij de raden aangesloten onderwijsbesturen. Daarnaast kwamen er ook veel professionele organisaties in dat bestuurlijke middenveld: procesmanagement, platforms, adviesraden, noem maar op, die zich allemaal gingen bezighouden met beleid en sturing. Vandaag de dag worden er vooral akkoorden gesloten tussen de overheid en die sectororganisaties. “We gaan dit doen; we gaan dat doen; we zorgen er voor dat dat op orde komt; …” Zo’n akkoord is een heel andere manier van sturen. Het resultaat van dit alles is dat tussen de centrale overheid en de schoolbesturen en scholen en leraren nu enorm veel is ‘aangegroeid’ wat Edith Hooge beeldend voorstelt als mosselen aan een boot.

De afgelopen twee jaar heeft Edith Hooge, samen met Prof. dr. Sietske Waslander (TIAS) en dr. Henno Theisens, lector aan De Haagse Hogeschool, minutieus empirisch onderzoek gedaan naar sturing en beleid in het onderwijs en dit ook vergeleken met de vergelijkbare structuren in Finland, Vlaanderen en Ontario (Canada). De Nederlandse situatie blijkt toch wel heel specifiek te zijn. Vanuit al die relaties en organisaties, in samenwerking met de overheid, komt een veelheid aan adviezen, regels en aanbevelingen die het onderwijs, de scholen, ‘ingeduwd’ moeten worden. Daardoor ontstaat ‘sturingsoverload’. Vanuit het eerder genoemd onderzoek zijn een soort organogrammen opgesteld waarin de betrokken organisaties en relaties schematisch worden weergegeven. De eerste afbeelding die nu groot op het scherm verschijnt betreft afspraken en regelgeving betreffende ‘Burgerschapsvorming in het VO’. Wim Sonneveld had het in zijn sketch ‘De krokettenman’ ooit over ‘vreselijke lichtbeelden’ die getoond werden en de trek in kroketten deed verdwijnen

Er gaat ook nu een lichte schok door de zaal. Een wirwar van organisaties, raden en overheden in allerlei richtingen wel of niet met elkaar verbonden vult het grote projectiescherm. Het bestuurlijk middenveld in beeld visualiseert waar we allemaal al bang voor waren. Er zijn allerlei clubs en clubjes, veelal buiten beeld, actief bezig zich proberen te bemoeien met het onderwijs. Men ziet nu duidelijk dat er vanuit alle kanten heel veel op scholen wordt ‘afgevuurd’. Er is ook te zien dat er speciaal door het ministerie betaalde organisaties in het leven zijn geroepen die actief zijn op het thema, in dit geval ‘Burgerschapsvorming in het VO’. Er zijn ook organisaties in beeld die zelf weer nieuwe organisaties oprichten die in dit relatieweb actief worden. Een genoemd voorbeeld is Kennisnet dat Leraar 24 oprichtte; SLO richtte Alliantie Burgerschap op. De onderzoekers hebben zich ook de vraag gesteld of een aantal organisaties er zouden zijn wanneer zij niet (deels) gefinancierd zouden worden door het ministerie van OCW. Een helder antwoord kwam er nu echter nog niet.

Een tweede organogram betreft ‘Minimumeisen taal en rekenen in het MBO’. We vonden met z’n allen dat daar, vooral in het mbo veel aandacht voor moest komen, en daar is dus flink op gestuurd. Er was sprake van een enorme sturingsdynamiek.

Het derde en laatste organogram dat Edith Hooge toont is dat van ‘Lerende Organisatie in het VO’. Een belangrijk en groot beleidsthema dat gaat over professionalisering van leraren; professionele ruimte van leraren; werken in teams met goede docenten. Hier is veel sturing en beleid op; we vinden het een belangrijk onderwerp. In dit veld zijn veel convenanten gesloten. Het ministerie heeft met de VO-Raad afspraken gemaakt; met de Stichting van het onderwijs, een club van de vakbonden en werkgeversorganisaties, en ook een convenant met de Onderwijscoöperatie.

Wat de onderzoekers opviel toen alles duidelijk in beeld was gebracht? De afwezigheid van leraren, schoolleiders en bestuurders, en leerlingen en ouders in dit ‘poldersysteem’ van sturen en beleid maken. Leraren zijn wel indirect vertegenwoordigd en schoolbesturen zijn eigenlijk nog het meest vertegenwoordigd via hun sectororganisatie. Waarom is dat erg? Sturing en beleid heeft pas zin, is pas goed, zal zijn weg vinden in de onderwijspraktijk en goed worden uitgevoerd, als de inzichten, de kennis, de expertise van die mensen in de praktijk er ook in verwerkt is; als daar notie van is genomen. Dat zorgt er voor dat de mensen in de onderwijspraktijk, die nu alles op zich afgevuurd krijgen, denken: “He ja, dat was ook mijn idee. Dit beleid, deze plannen, dit kader ken ik. Het is waar ik mee bezig ben. Het geeft me houvast om me die kant op te sturen.” Als leraren ontbreken, dan ontbreekt de basis ook in het beleid. Men zag dat ook in het onderzoek terug. Er werd op lerarenniveau gevraagd of men op de hoogte was van al die (in de schema’s voorkomende) pijlen die direct bij het onderwijsveld terecht waren gekomen? Nooit van gehoord! Zelfs van kennis over meer specifieke regelgeving bleek veel onbekendheid.

Het bestuurlijke middenveld en beleidsresistentie

Er lijkt dus een soort Chinese muur te bestaan tussen het onderwijsveld en het bestuurlijke middenveld, de organisaties die het veld behoren te vertegenwoordigen. Dat wordt onder andere veroorzaakt door de veelheid aan organisaties die elkaar in stand houden. ‘Beleidsresistentie’ noemt men dat. Het ontbreekt aan inzichten, ervaring en invloed van het onderwijsveld op die sturing en dat beleid. Volgens Edith Hooge is die betrokkenheid, die deelname, nou juist wel heel erg nodig. In dat kader is het volgens haar merkwaardig dat de Onderwijscoöperatie, bedoeld als een organisatie die de positie en de professionaliteit van leraren zou moeten versterken – ‘van, voor en door leraren’ – waarin leraren dus zelf hun beroep versterken, beter maken; waarin ze meedoen in het dossier van de lerende organisatie. “Ons valt op dat het de bonden zijn die ‘eigenaren’ zijn van de Onderwijscoöperatie; niet de leraren zelf. Die spelen wel een adviserende rol, ze mogen ‘ambassadeur’ zijn, maar zijn in formele zin geen deelgenoot van de Onderwijscoöperatie. Vorige maand werd er een leraar, Jan van de Ven, voorgedragen om de onafhankelijk voorzitter te worden en dat is afgewezen door de andere bestuursleden, de bonden. Heel opmerkelijk en daar is terecht veel woede en ongeloof over onder leraren. Je zou kunnen zeggen: een enorme gemiste kans. Op dit moment voel je dat onder leraren een enorme discussie woedt waarbij men ook flink in actie komt, denk maar aan PO in Actie. Leraren willen zelf die sturing, die beleidsontwikkeling, in eigen hand kunnen nemen.” Edith Hooge vindt dit proces interessant, terecht en relevant, want wanneer dit werkelijk gerealiseerd wordt krijg je volgens haar ook beter beleid en betere sturing en gaan deze schema’s er misschien ook een beetje anders uitzien. Edith Hooge kwam met deze uitspraken dicht in de buurt van het nieuws van 6 december, waarbij bekend werd dat PO in Actie besloot zelf een onderwijsvakbond op te richten om daardoor actief betrokken te zijn bij de besteding van door de overheid toegezegd budget. Dat leraren nu zelf hun rol opeisen vindt Edith Hooge een heel goede zaak.

Hooge komt aan het einde van haar betoog met het formuleren van haar idee voor onderwijs: zij vraagt vanuit haar onderzoek en expertise aandacht voor schoolbesturen, mensen die de grote configuraties van scholen besturen. Schoolbestuurders worden vaak verguisd en krijgen ook vaak de schuld van dingen die misgaan. Het is eigenlijk heel makkelijk om vanuit de leraren te wijzen naar de schoolbestuurder met verwijten als: we kunnen geen kant op; ze zijn te veel aan het sturen, en zo meer. Hooge wil graag laten zien welke rol schoolbestuurders spelen en waarom ze ertoe doen. Zij toont een beeld van een enorm ingewikkeld spaghetti-achtig verkeersknooppunt en stelt dat de schoolbestuurder daarin de verbindende factor is. Het echte knooppunt. Wanneer schoolbestuurders competent zijn en goed geïnformeerd, kunnen zij goed afwegen welke richting de organisatie op moet. Ze sturen dan. Ze bepalen dan: hier gaan we in mee en hier niet. Schoolbestuurders kunnen de eigen strategische keuzes van de school versterken. Zij moeten wel heel goed kennis en inzicht hebben van wet- en regelgeving. Goed begrijpen waar de ruimte zit. Weten wat wel moet en wat niet. Ze moeten ook lol hebben in die bestuurlijke dynamiek. ‘Buitenshuis en binnenshuis’. Vooral binnenshuis moeten zij in gesprek zijn met medewerkers en staf en ook zorgdragen voor het in gang houden van dat gesprek. Ze moeten weten waar de prioriteiten van de school liggen en waar minder. Ze zijn ook in staat om het werk van leraren te zien in de context van beleid en maatschappij. En andersom moeten schoolleiders in staat zijn om de gang van zaken in de school terug te koppelen naar de bestuurders. Onderwijsbestuurders hebben ook zorgplicht naar leraren en de school. Dat betekent niet dat daar vrijblijvendheid heerst, maar schoolbestuurders moeten in staat zijn te faciliteren, uit te dagen. Zodanig dat leraren, schoolleiders en ouders, degenen die elke dag het onderwijs maken, de ruimte kunnen nemen en zelf beslissingen kunnen nemen en zo zelf invloed kunnen uitoefenen. Schoolbestuurders kunnen ook de leraren behoeden voor de blindheid dat er allerlei regels zouden zijn. Er voor zorgen dat de professionalisering op gang komt. En niet zoals dat bij de Onderwijscoöperatie gebeurt: ‘We gaan het voor jullie doen’, maar zorgen dat men het zelf doet. Dit alles zodanig dat die leraren een sterkere beroepsgroep kunnen worden en zodanig dat die leraren ook zelf grip hebben op en sturing kunnen geven aan de onderwijspraktijk.

En last, but not least: ouders en leerlingen zelf. Die moeten veel meer in een actieve positie kunnen komen. Bestuurders, maar ook leraren, moeten anders over ouders gaan denken. Ouders zijn geen consumenten. Zo hebben we ze de laatste dertig jaar wel behandeld. Het zijn leden van die leefgemeenschap die je als school met elkaar bent. Dat betekent dat ouders ook echt moeten kunnen meedenken, invloed uitoefenen. Er zit enorm veel sociaal kapitaal bij ouders. Waarom halen we ouders niet veel meer de school in? Rolmodellen die kunnen uitleggen hoe het in het echte leven gaat. Voor het po: probeer vaders de school binnen te halen. Dat vraagt iets van leraren. Zij moeten ouders bejegenen vanuit een zekere volwassenheid, zodat je ook lol hebt in de omgang met ouders en probeert te profiteren van wat zij te bieden hebben. Als onderwijsbestuurders en leraren met elkaar in de onderwijsorganisatie die kant op bewegen, dan lukt het ook beter om besturen en beleid beter in eigen hand te houden en dat zo nuttig mogelijk te laten zijn voor de onderwijspraktijk op school.

In het debat dat volgde op de presentatie van Edith Hooge meldde ze onder andere dat we af moeten van het mechanisme waarbij leraren die zich in positieve zin binnen de school onderscheiden niet ‘weggepromoveerd’ moeten worden. Zulke mensen worden dan actief in dat bestuurlijk middenveld, in adviesraden, en verdwijnen uit de scholen. Het denkwerk dat nu in al die organisaties buiten de scholen gebeurt zou eigenlijk binnen de scholen moeten plaatsvinden.

Over de rol van de vakbonden in het bestuurlijke middenveld verklaarde Edith Hooge dat die moeten oppassen voor ‘taakvervaging’. Ze zouden zich vooral bezig moeten houden met het arbeidsvoorwaardengebied. Het beoordelen van kwaliteit van onderwijs zou je leraren zelf moeten laten doen.

De minister zou eigenlijk ook eerst eens goed naar de door het onderzoek van Hooge, Waslander en Theisens in kaart gebrachte organisaties en raden moeten kijken en zich afvragen: waarom tuigen wij dit zo op? Doen we dat omdat we aan de politiek willen laten zien dat er iets gebeurt, of tuigen we dit op omdat het behulpzaam is voor de onderwijspraktijk? En dat is best een spannende uitdaging voor de minister. Als er verstandiger wordt gestuurd, dan zou je leraren bijvoorbeeld in zo’n Onderwijscoöperatie veel meer ruimte en middelen moeten geven om zelf te ontwikkelen, of die taak op scholen door leraren laten uitvoeren. De politiek mist dan het overzicht, de getallen, de verantwoording, en dat is voor de politiek lastig. Toch lijkt het beter de weg via de leraren te volgen. Minder over de ruggen van de leraren en meer gericht op resultaten voor de onderwijspraktijk.

Vanuit de zaal vraagt een schoolleider wie ons gaat ontdoen van die overdaad aan in kaart gebrachte onderwijsorganisaties die in dat bestuurlijke middenveld opereren? Zou door het opheffen van overbodige instanties ook niet veel geld beschikbaar kunnen komen dat dan echt aan het onderwijs, binnen de school, ten goede komt? Die vraag mag volgens Edith Hooge zeker aan de minister worden voorgelegd. Het gaat daarbij volgens haar zeker niet alleen om besparen van geld, maar ook om energie die onnodig in dit soort processen verdwijnt. Door weer in de scholen actief te worden zouden veel van de leden van overlegorganisaties iets kunnen betekenen voor het groeiende leraren- en schoolleiderstekort. Afslanken is overigens wel lastig, want organisaties zullen zelf altijd wel iets te berde brengen waarmee ze willen aantonen dat ze bestaansrecht hebben. Hooge vertelt dat de onderzoekers de bevindingen van het onderzoek ook aan ambtenaren op het ministerie hebben voorgelegd. “Ze zien het en schrikken er van, maar het is en blijft zo. Het bestuurlijke middenveld ontspint zich verder en verder.”

 Het complete rapport over het onderzoek van Hooge, Waslander en Theisens, Zicht op sturingsdynamiek is te vinden bij https://www.tias.edu/dossiers/detail/onderzoek-zicht-op-sturingsdynamiek

Gerard Wegman is redacteur van KomenskyPost