Groot deel docenten te laag ingeschaald

Wordt de lumpsum in het onderwijs doelmatig besteed?

Door Frans van Haandel

Recent werd bekend dat een aanzienlijk deel van de leraren door hun bestuur wordt onderbetaald. Ze krijgen niet het salaris  waar ze volgens hun ervaring en bevoegdheid recht op zouden hebben. De 70 miljoen extra per jaar die OCW vanaf 2008 heeft vrijgemaakt om de doorstroming naar de hogere salarisschaal te stimuleren , is door de besturen onvoldoende gebruikt.  De doelstelling was dat in 2017 40% van de leraren in een hogere (zgn. Lb) functies zou zitten. Maar tot nu toe kwam men in 2016 slechts tot 26 % en in 2017 tot 26,7%, dit ondanks de 270 miljoen die in 2017 nog eens extra naar de besturen is gegaan. Waar is al dat geld gebleven? Frans van Haandel legt uit.

De Onderwijsraad is door de Tweede Kamer in 2017 gevraagd een advies uit te brengen over de bekostiging. De verwachting is dat hun rapport binnen enkele maanden klaar is. Op 8 maart 2018 was ik bij het debat over de lumpsumbekostiging, georganiseerd door De Onderwijsraad. De vier thema’s waren toereikendheid, lumpsum, doelmatigheid en verantwoording.

Tijdens het debat zei Thea Meijer als lid van het algemeen bestuur namens de PO-Raad dat de bekostiging ontoereikend is, met als onderbouwing de te lage salarissen van de leerkrachten.

Om gelijk met de deur in huis te vallen: het beeld dat het aandeel leraarsalarissen veroorzaakt dat de bekostiging ontoereikend is, is onjuist. Dat heb ik dan ook gezegd tijdens het debat[1]. Het is juist door de bestedingsvrijheid die de lumpsum gaf dat het onderwijsgeld anders besteed is dan aan lerarensalarissen. De werkelijkheid is dat de bekostiging fors gestegen is, terwijl gelijktijdig het deel van de lumpsum dat aan lerarensalaris besteed wordt van 60% naar 40% gedaald is in de afgelopen 12 jaar. Het bedrag voor ‘overige bestedingen’ is gelijktijdig vrijwel verdubbeld van € 2.200 euro naar € 4.000 per leerling.

Hoe kan het dat er steeds meer geld nodig is voor ‘overige bestedingen’ en besturen daarvoor zelfs CAO-afspraken niet nakomen? De besturen zeggen dat het ging naar ‘ondersteunend personeel’. Als toehoorder denk je dan vaak dat dat klassenassistenten en conciërges zullen zijn. Maar dat is maar in geringe mate zo. Zelfs het extra geld dat besturen kregen voor extra klassenassistenten en conciërges is grotendeels anders ingezet.

Tijdens het debat werd me duidelijk dat zowel de bestuurders als de politici niet wisten dat het bedrag voor ‘overige bestedingen’ in 12 jaar praktisch is verdubbeld per leerling. De bestuurder van de PO-Raad wilde het niet over cijfers hebben en wilde met een anekdote illustreren de materiele bekostiging een probleem is. En natuurlijk komt er dan het autoriteitsargument: de in opdracht van de PO-Raad geschreven Berenschot en SEO rapporten hierover. Ze zeggen er niet bij dat Berenschot kijkt naar de systematiek van de normbedragen voor materieel in plaats van de gehele lumpsum. Juist door de lumpsum is de benadering via die systematiek irrelevant. Daarnaast vind ik interviews met direct belanghebbende PO-Raad-leden op zijn zachtst gezegd niet zo’n sterke onderzoeksopzet.

Een ander argument dat de PO-Raad geeft om aan te geven dat de bekostiging omhoog moet is de internationale vergelijking van percentage van het BBP (bruto binnenlands product) dat aan onderwijs uitgegeven wordt. Dat is lager dan bijvoorbeeld in Duitsland. Maar de PO-Raad vergeet dan gemakshalve dat dat mede komt omdat het BBP per inwoner in Nederland bijna 20% hoger is dan in Duitsland. Per leerling is het uitgegeven bedrag nagenoeg gelijk[2].

In deze blog zal ik onderbouwen dat de bekostiging fors gestegen is terwijl gelijktijdig het deel van de lumpsum dat aan lerarensalaris besteed wordt van 60% naar 40% gedaald is in 12 jaar. Het bedrag voor ‘overige bestedingen’ is gelijktijdig gestegen van € 2.200 euro naar € 4.000 per leerling.

De afgelopen jaren zijn de uitgaven per PO-leerling fors gestegen. Per leerling is het bedrag 148% van wat het was in 2004[3]:
Voor 2016 waren de gemiddelde loonkosten per leerkracht € 60.000[4]. De gemiddelde loonkosten per leerkracht in 2004 is moeilijk precies te achterhalen, maar lijkt met gegevens van Centerdata en een oudere raming relatief eerder gedaald dan gestegen te zijn in de genoemde periode[5].

Het lumpsumbedrag per klas is ruim € 150.000[6] in 2016. Daarvan gaat dus 40% naar de loonkosten van de leerkracht. In 2004 was het lumpsum bedrag per klas ongeveer € 100.000[7] en ging 60% daarvan naar de loonkosten van de leerkracht. In 2004 was er dus 40% van € 5.490 = € 2.200 per leerling beschikbaar voor ‘overige kosten’. In 2016 was dat toegenomen tot 60% van € 6.714 = € 4.000.

Docent Eus van Hove vatte de huidige situatie als volgt samen:

Het is een maatschappelijk relevante vraag hoe het kan dat de overheadkosten zo zijn toegekomen en de PO-Raad daarbij zegt dat ze steeds meer tekort komen. Maar ondertussen geven ze op simpele vragen hierover geen antwoord. Daarbij is de boodschap van de PO-Raad vooral ‘vertrouw op de bestuurder’ en vraag niet naar correcte cijfers.

Als maatschappij besteden we miljarden aan onderwijs en besteden we jaarlijks miljarden extra. De reserves bij de scholen lopen op, terwijl POinActie duidelijk heeft gemaakt dat leerkrachten niet langer onderbetaald kunnen blijven als je het lerarentekort serieus wilt aanpakken. Het lijkt me goed als de politiek zich er ook over buigt of 13 miljard reserves en een solvabiliteitsratio van 50% doelmatig en maatschappelijk verantwoord is. Paul van Meenen gaf al aan dat de reserves van basisscholen moeten worden aangesproken voor de lerarensalarissen, “Dat is geld bestemd voor onderwijs en moet dus in de klas terecht komen, bij de leraren en leerlingen.” Dat lijkt mij een bruikbare constatering om de noodzaak om de verhoging van de lerarensalarissen te realiseren tot ook de regering er extra geld voor vrij kan maken.

Het is geenszins mijn intentie om te suggereren dat de bestedingen niet rechtmatig zijn. Ook twijfel ik niet aan de goede intenties van bestuurders in het onderwijs, ze werken hard, met hart voor onderwijs. Terwijl de rechtmatigheid van de bestedingen niet ter discussie staat, vind ik wel dat er een onderzoek naar de doelmatigheid nodig is.

Suggestie

In de verslaglegging van de schoolbesturen is het erg ondoorzichtig waaraan de salariskosten worden besteed en wat dat oplevert voor het onderwijs. Het is duidelijk wat wordt verstaan onder lesgevend personeel, maar ondersteunend personeel is een te groot containerbegrip geworden. Het zou goed zijn om een zo eenvoudig mogelijk onderscheid te hebben tussen basis-ondersteunend personeel en secundair-ondersteunend personeel. Als basis-ondersteunend personeel zie ik de conciërge, de klassenassistent, de administrateur, het personeel direct ondersteunend aan het primaire proces. Natuurlijk is er ook secundair-ondersteunend personeel als de adviseur-integraal-personeelsbeleid, de data-analist en de PR-functionaris nodig, maar de verhoudingen zijn nu geheel ondoorzichtig. Ook het onderscheid tussen bestuur/directie en ondersteuning is moeilijk te maken. Het is gemakkelijk te zeggen dat elk dubbeltje wordt omgedraaid omdat er maar één bestuurder is en je het jaarverslag er op na moet slaan om te zien dat er daarbij een bestuursteam is van 12 mensen, 1/3 van het personeel bestaat uit niet-leerkrachten en de kosten voor een niet-leerkracht hoger lijkt te zijn dan voor een leerkracht[8].
Het is onmogelijk om van elke functie de doelmatigheid en de toegevoegde waarde voor de kwaliteit van het onderwijs afzonderlijk vast te stellen. Daarom een simpele suggestie:

Onderscheid het ondersteunend personeel naar salarisschaal:

• t/m schaal 8 gaan we uit van basis-ondersteunend personeel, een conciërge zit bijvoorbeeld vaak in schaal 4 of 5.
• vanaf schaal 10 gaan we uit van secundair-ondersteunend personeel. Schaal 9 komt ongeveer overeen met leraarschaal LA waar drie kwart van het lesgevend personeel in zit. Bij secondair personeel gaat het dus om personeel dat veelal duurder is dan de leerkracht.

Mijn verwachting is dat schoolbesturen zich meer bewust worden van de doelmatigheid van de inzet van personeel, het heeft nu bijvoorbeeld geen zin als de overheid ongelabeld geld beschikbaar stelt voor klassenassistenten en conciërges omdat het door de lumpsum simpelweg niet uitgegeven wordt aan die werkdrukverlichtende ondersteuning.

Over

Deze blog is overgenomen van Onderwijzerblog

Frans van Haandel heeft Informatica gestudeerd aan de Universiteit van Utrecht en was daarna zelfstandig ICT-ondernemer. 12 jaar geleden haalde hij zijn 1^e graads bevoegdheid als docent wiskunde. Sindsdien is hij deeltijd docent wiskunde in de bovenbouw havo/vwo en deeltijd ICT-ondernemer.
Twitter: @FransvHaandel

[1] Ik was de enige docent die mee deed in het debat. Hans Duivesteijn en ik waren voor het debat uitgenodigd omdat we dit jaar de onderwijsblogprijs van de Onderwijsraad kregen voor ons blog “Waar is het extra geld voor het VO gebleven?”

[2] In US$, in 2014: $8529 in Nederland, $8546 in Duitsland. Bij de toelichting staat: “De factoren [waar de bekostiging van afhangt] veranderen meestal niet veel van jaar op jaar en ook de verdeling van de uitgaven per deelnemer over de onderwijssectoren is in de meeste EU-landen redelijk hetzelfde over de jaren heen.” Zodoende is het aannemelijk dat de verhouding van 2014 een goede indicatie is voor de huidige verhouding.

[3] Alle cijfers gecorrigeerd voor inflatie, in euro’s van 2016. Bron: jaarrekeningen OCW. Dit is een al langer gaande trend, het CBS liet zien dat de stijging 172% was van 1995-2015.

[4] Bron PO-Raad.

[5] Zie bijvoorbeeld figuur 4 in het document van Centerdata, met inflatiecorrectie zou het gaan om gemiddelde loonkosten van nominaal € 48.000 in 2004.

[6] Uitgaande van een gemiddelde klassengrootte van 23 leerlingen kom je op € 154.000 euro per klas.

[7] Uitgaande van dezelfde klassengrootte, het is een lastige parameter.

[8] 36,5 mln personeelkosten voor 564 fte geeft een GPL van € 65.000 per fte, hoger dan de (landelijk gemiddelde) GPL voor een leerkracht. De schatting van het aantal niet-onderwijzend personeel van 1/3 komt uit het meerjarig perspectief: 183 van 544 fte. De cijfers van 2016 kan ik niet vinden in het verslag en ik kreeg geen reactie op mijn vraag daarnaar.