Bekostiging, Beleid, Schoolbesturen

Pak de oorzaak van bovenmatige reserves aan!

Hans Duijvestijn

De discussie over de te grote reserves van schoolbesturen gaat een nieuwe fase in. Na jarenlang ontkennen dat er een probleem zou zijn, heeft de Inspectie van het onderwijs in 2018 erkend dat er wel degelijk een probleem is. (De financiële Staat van het Onderwijs 2017) Vervolgens vroeg minister Slob om signaleringswaarden voor de reserves vast te stellen. Die signaleringswaarden zijn in juni 2020 naar de Tweede Kamer gestuurd. In “De financiële Staat van het Onderwijs 2019” berekent de Inspectie het “mogelijk” bovenmatige eigen vermogen. Voor het po komt dit neer op 906 miljoen euro, het vo heeft 288 miljoen euro bovenmatig vermogen en de samenwerkingsverbanden (swv) 175 miljoen. De Inspectie houdt overigens nog een slag om de arm en suggereert dat schoolbesturen goede argumenten zouden kunnen aandragen waarom ze meer vermogen moeten aanhouden.

Nu blijkt dat minister Slob bereid is om door te pakken. Hij heeft een aantal samenwerkingsverbanden opdracht gegeven om binnen twee jaar de bovenmatige reserves af te bouwen, zoals blijkt uit een bericht van de NOS en Omroep Gelderland.

De reacties van de besturen zijn voorspelbaar. Er is geld gespaard, maar dat is niet ten koste gegaan van de leerlingen waarvoor het bedoeld was. De opgespaarde reserve is nodig omdat de overheid nu eenmaal onbetrouwbaar is, je weet nooit of je in de toekomst voldoende krijgt. Bij beide stellingen kunnen we de nodige kanttekeningen plaatsen, maar ik zou graag een meer fundamentele discussie willen voeren. Welke mechanismen zitten er in het huidige systeem van financieren waardoor reserves almaar toenemen? In de periode 2006 t/m 2018 werd in het hele onderwijs in totaal voor 4,5 miljard euro aan beschikbaar onderwijsgeld niet besteed. Dat is gemiddeld bijna 350 miljoen per jaar. Alleen in het jaar 2011 werd 3,6 miljoen meer uitgegeven dan beschikbaar was. StatLine – Onderwijsinstellingen; financiën 1998-2018 (cbs.nl) We zaten toen middenin de kredietcrisis, leraren stonden op de nullijn en er was geen prijscompensatie, maar er werd niet echt gekort. Toch besloten de meeste schoolbesturen niet hun reserves aan te spreken, maar flink te bezuinigen. Tussen 2011 en 2012 verdwenen er alleen al in het po ruim 5.000 fte (bron: DUO). Conclusie: in goede tijden lopen de reserves op, terwijl in slechte tijden de schoolbesturen als een haas gaan bezuinigen. Het systeem werkt dus maar een kant op.

Als je een probleem constateert, voortdurend groeiende reserves in het onderwijs, dan kan je daar op twee manieren op reageren. 1. Symptoombestrijding, dat is wat de overheid nu doet. Signaleringswaarden vaststellen en besturen vriendelijk verzoeken er wat aan te doen. 2. Vaststellen wat de oorzaak is en op basis daarvan de systematiek van bekostiging bijstellen.

De werkelijke oorzaak van het toenemen van de reserves in het onderwijs is, vreemd genoeg, algemeen bekend. Sinds de invoering van de lumpsum worden onderwijsinstellingen als een bedrijf gezien. Het verschil tussen inkomsten en uitgaven in een jaar wordt geboekt als winst en toegevoegd aan het eigen vermogen. Een echt bedrijf kan daar in principe twee dingen mee doen: 1. De winst uitkeren aan aandeelhouders en 2. Investeren in bedrijfsuitbreiding. Een derde mogelijkheid is de winst in de vorm van kasgeld aanhouden, maar een echt bedrijf wordt daar door haar aandeelhouders al gauw voor op de vingers getikt. Onderwijsinstellingen mogen geen winst uitkeren en ook uitbreidingsmogelijkheden zijn er in de krimpende onderwijsmarkt nauwelijks. Dus komt de geboekte winst voornamelijk op de bank te staan. Zo zijn de liquide middelen tussen 2006 en 2018 met 4,2 miljard euro toegenomen.

Dat een bedrijf het verschil tussen omzet en kosten op het eind van het jaar overboekt naar het eigen vermogen is volstrekt logisch, maar een school is geen bedrijf. De overheid stelt jaarlijks een bedrag ter beschikking (lumpsum) om te besteden aan onderwijs. Als dat op het eind van het jaar nog niet geheel besteed is dan zou het gewoon in het volgende jaar besteed moeten worden. Het is dan logischer om het overschot toe te voegen aan het budget van het volgende jaar. In antwoord op mijn voorstel om dit in een wettelijke verplichting vast te leggen, antwoordde minister Slob als volgt: Dit gaat in tegen de vrijheid van besturen om eigen beleidskeuzes te maken en verhoudt zich bovendien niet tot het stelsel van baten en lasten dat zij op grond van het burgerlijk wetboek hanteren.”

Het eerste argument gaat niet op als we constateren dat schoolbesturen de hun toegemeten vrijheid misbruiken. Het tweede argument slaat nergens op: de bekostiging van het onderwijs is bij wet geregeld en kan bij wet ook aangepast worden.

Mijn voorstel is dat bij de kabinetsformatie wordt afgesproken om in een wettelijke regeling vast te stellen dat onderwijsmiddelen die in het jaar van beschikbaar komen niet besteed zijn, in principe worden toegevoegd aan het budget van het volgende jaar. Daarmee is in ieder geval de oorzaak van toenemende reserves weggenomen.

Hans Duijvestijn is econometrist. Hij werkte o.a. als docent Bedrijfskunde. De laatste vijf jaar doet hij onderzoek naar de effecten van de bekostigingssystematiek in het onderwijs. Hij werkte ook mee aan het televisieprogramma De slag om Nederland van de VPRO. Daarin bekritiseerde hij de geldverkwisting in het mbo en verder publiceerde hij onder het motto: Geld voor stenen in plaats van onderwijs
  1. Maarten van der Kooij

    Een bekend geluid: stop met die bestuurslaag, dan zijn alle problemen opgelost.

    Zo simpel is het m.i. echter niet. Laten die schoolbesturen nu vooral de zaken regelen waar leraren en directeuren liever niet mee bezig zijn: allerlei randvoorwaarden om het primaire proces mogelijk te maken. Denk aan huisvesting, ICT, verzekeringen, werkgeverschap (arbo e.d.) etc. Als we dat bij besturen gaan weghalen en aan scholen gaan geven: waar gaan zij die tijd vandaan halen om dat dan te gaan regelen? Zal dat niet juist ten koste van het onderwijsproces gaan?

    Besturen doen m.i. prima werk dat noodzakelijk is. Tegelijkertijd sluit ik mijn ogen niet voor de nadelen die een te grote afstand tussen bestuur en werkvloer kunnen opleveren. Dan moet dáár wat aan gedaan worden. Geen megalomane plannenmakerij, maar dienstbaar zijn aan het primaire proces, ontlasten en faciliteren.

    • Paul Jansen

      In de 70-er jaren kreeg ik mijn salaris uitbetaald door het ministerie. Dat was de werkgever. De school nam docenten aan volgens een bepaalde norm. Nu zitten de besturen tussen ministerie en docent in bij CAO onderhandelingen. Toen gingen de onderhandelingen rechtstreeks met het ministerie, de bron. Het werkgeverschap lag dus centraal. Verzekeringen dus ook. Bedenk eens hoeveel reserves het onderwijs nu aanhoudt voor ziekte van docenten. Een centrale reserve hoeft maar een klein deel daarvan te zijn.
      Het gebouw is de verantwoordelijkheid van de gemeente. Dus ook geen bestuurstaak. Een ICT’er wordt ingehuurd voor het beschikbare budget. Er blijven dus weinig taken over voor een bestuur. Een rector, paar conrectoren, twee man administratie. Dat is genoeg voor een grote middelbare school. Zo simpel is het dus wel.

  2. Aryan van der Leij

    Een helder en welkom geluid! Tel daarbij op (de metafoor spreekt voor zichzelf) dat schoolbesturen vaak niet weten waar de knelpunten zijn die opgelost zouden kunnen worden met de inzet van middelen. Dat ze, bovendien, ook de moeite niet nemen (of niet in staat zijn) om de al sinds de 70er jaren aanhoudende stroom van rapporten serieus te nemen over toenemende ongelijkheid, achterstanden, steeds beroerdere basisvaardigheden, gebrekkige zorgverbreding, onderwijs op maat, passend onderwijs, overbelaste leerkrachten en gebrek aan academisch leiderschap. En dan krijgen ze nog extra geld om de gevolgen van de pandemie te bestrijden! Als ze nu eens beginnen met hun eigen achterlijkheid?

  3. Paul Jansen

    Er is maar één remedie: Stop met de lumpsum financiering in PO en VO. Snij in één klap de hele laag van besturen eruit. Dat scheelt honderden miljoenen. Aan reserves en aan de jaarlijkse geldstromen. Maak scholen zelfstandig.

Leave a Reply

− 7 = 2

Thema door Anders Norén