Hoeveel docenten hebben de extra miljoenen van OCW opgeleverd?

Hierover zijn experts het niet eens.  Bijgaand de analyse van onderwijseconoom Hans Duijvestijn. Zijn conclusie is dat het weinig heeft opgeleverd. Zijn analyse wordt door de onderwijsinspectie aangevochten. Hans Duijvestijn begint deze bijdrage met een reactie op hun schrijven. Het originele schrijven van de inspectie wordt met hun toestemming aan het eind van deze analyse weergegeven.

Jan Lepeltak

De analyse van Hans Duijvestijn:

De Inspectie van het Onderwijs claimt dat het extra geld, dat in 2013 in het kader van het Nationaal Onderwijsakkoord (NOA) aan de scholen in het primair en voortgezet onderwijs werd uitgekeerd, in 2016 heeft geleid tot 6.000 extra fte in het po en 3.300 fte in het vo. Om dit aan te tonen maakt de Inspectie gebruik van veranderingen in de verhouding personeelslasten (PL) t.o.v. de totale baten (TB) PL/TB. Een stijging hiervan zou betekenen dat er meer geld besteed werd aan personeel. Dat is niet altijd waar. Als de overheid bezuinigt op de onderwijsuitgaven en de personeelslasten blijven gelijk, dan kan PL/TB flink stijgen. Deze situatie deed zich voor in 2009 en 2010 als gevolg van de crisis die Nederland in die jaren trof. In de jaren daarna daalde PL/TB weer omdat schoolbesturen hun beleid aanpasten en ook bezuinigden.

Conclusie: De verhouding PL/TB is onbruikbaar om aan te tonen dat meer geld aan personeel werd uitgegeven. Winst of verlies kan de verhouding flink verstoren.

De Inspectie maakt nog een tweede fout door in de jaren 2015 en 2016 te corrigeren voor extra geld dat de scholen ontvingen. Hoewel dat oorspronkelijk voor huisvesting bestemd was werd het vrij besteedbaar aan de lumpsum toegevoegd.

In een reactie gaat de Inspectie niet in op de bezwaren die kleven aan haar werkwijze. Wel wordt mij verweten selectief te werk te gaan, omdat ik mijn bezwaren vooral toespits op het po. Voor het vo zou een stijgende trend mij niet goed uitkomen. Het tegendeel is waar: een stijgende trend versterkt mijn betoog. Dan kom je al snel tot de conclusie dat de NOA-gelden arbeidsplaatsen gekost hebben.

Ik ben niet ingegaan op de aanvullende analyse podie de Inspectie gemaakt heeft, omdat volstrekt onduidelijk is wat er allemaal onder “personeel niet in loondienst” valt. Interim-managers, ICT-specialisten en communicatieadviseurs staan nu eenmaal niet voor de klas.

Het meest raakt mij nog de opmerking dat ik mijn stelling dat er na 2014 geen sprake was van extra uitgaven aan personeel op geen enkele manier weet te onderbouwen met een eigen analyse. Dat heb ik namelijk in mijn publicatie in KomenskyPost op 4 december 2017 wel degelijk gedaan.

Nogmaals: De besteding van de NOA gelden

Samenvatting:

De Inspectie van het Onderwijs claimt dat de NOA geldendie in 2013 ter beschikking kwamen, uiteindelijk in 2015 en 2016 hebben geleid tot 6.000 extra fte in het po en 3.300 fte in het vo. Er blijkt geen spoor van bewijs te zijn voor deze claim. De gebruikte norm Personeelslasten/Totale Baten (PL/TB) blijkt ongeschikt. Bovendien heeft de Inspectie onjuiste correcties toegepast.

Waarom nog eens de NOA gelden?

In het basisonderwijs wordt gestaakt met als doel een lagere werkdruk en hogere salarissen voor leraren. Het kabinet Rutte III heeft al 700 miljoen toegezegd, maar er zou 1,4 miljard nodig zijn om aan alle eisen te voldoen. Daarnaast zijn er steeds meer twijfels of het extra geld wel bij de leraren terecht zal komen. De ervaringen uit het verleden geven niet direct het vertrouwen dat extra geld ook gebruikt zal worden waar het voor bedoeld is. Dat is een gevolg van de lumpsum systematiek die schoolbesturen de absolute vrijheid geeft in de besteding van extra middelen. Ook de besteding van de NOA gelden die in december 2013 aan de schoolbesturen werden overgemaakt leidde tot deze discussie. Die discussie is dus nog steeds relevant, omdat ze staat voor het antwoord op de vraag of we schoolbesturen kunnen vertrouwen in de juiste besteding van extra middelen.

Wat vooraf ging

Eind 2017 meldde de Inspectie van het Onderwijs in “De financiële staat van het Onderwijs 2016” dat een door hen uitgevoerde analyse heeft uitgewezen dat de NOA gelden uiteindelijk hebben geleid tot 6.000 extra fte in het primair en 3.300 fte in het voortgezet onderwijs. In een blog “Broddelwerk van de Onderwijsinspectie” heb ik daar een alternatieve analyse tegenover gesteld, waaruit geen steun bleek voor de bevindingen van de Inspectie. Inmiddels heeft de Inspectie mij informatie verschaft over de door hen gebruikte analysemethode. Die methode zal ik hieronder bespreken en van kanttekeningen voorzien.

De analyse van de Inspectie van het Onderwijs

De Inspectie van het Onderwijs ging bij haar analyse van de volgende aannames uit:

• De NOA gelden konden niet in 2013 besteed worden, omdat ze pas aan het eind van het jaar beschikbaar kwamen. Ook in 2014 kon het effect nog niet gemeten worden. De begrotingen lagen immers al min of meer vast. Pas in 2015 en 2016 kon een meetbaar effect verwacht worden.
• Om de effecten meetbaar te maken is gekozen voor de verhouding personeelslasten/totale baten (PL/TB). Deze verhouding zou in 2015 en 2016 gestegen moeten zijn ten opzichte van de in de voorgaande jaren waargenomen trend.
• Om die trend te kunnen bepalen maakte de Inspectie gebruik van de cijfers over 2009 tot en met 2013. Het jaar 2013 werd gecorrigeerd voor de NOA gelden die immers niet besteed konden worden.
• Ook in de jaren 2015 en 2016 heeft de Inspectie een correctie aangebracht in de Totale Baten. Hier ging het om een overheveling van gelden uit het gemeentefonds voor huisvesting. We komen hier later op terug.

Op basis van bovenstaande gegevens kwam de Inspectie tot de volgende grafiek:

Grafiek 1: Verloop verhouding PL/TB en trend volgens Inspectie van het Onderwijs:

Bron: Inspectie van het Onderwijs

Kanttekeningen

De conclusie van de Inspectie is dat uit bovenstaande grafiek blijkt dat de NOA gelden in 2015 en 2016 hebben geleid tot hogere uitgaven aan personeel in verhouding tot de totale baten. Hier vallen de volgende kanttekeningen bij te maken:

1. Het jaar 2010 was een rampjaar voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs. Als gevolg van de crisis werden de onderwijsuitgaven bevroren en het aantal instellingen dat verlies boekte steeg schrikbarend. Volgens cijfers van het CBS maakte het po in 2007 nog een winst van 76 miljoen euro, terwijl in 2010 een verlies van 177 miljoen geboekt werd. Dat komt ook tot uitdrukking in de verhouding PL/TB. De verhouding PL/TB steeg in deze periode van 0,813 naar 0,831. Werd er dus naar verhouding ook meer geld uitgegeven aan personeelslasten? Daar was geen sprake van. De stijging van PL/TB was vrijwel volledig toe te rekenen aan het feit dat de baten achterbleven bij de lasten. De totale lasten stegen met 17,6% terwijl de totale baten slechts met 14,6% toenamen. De personeelslasten stegen zelfs nog iets minder dan de totale lasten. Hiermee is wel aangetoond dat een verandering in de verhouding PL/TB niet altijd iets zegt over de mate waarin meer of minder personeel werd ingezet.

2. Gezien het bovenstaande heeft het weinig zin een trend te berekenen voor het verloop van PL/TB, maar we volgen nog even de redenering van de Inspectie. Het lijkt erop dat de Inspectie een trend berekend heeft over een periode van 5 jaren, waarvan 2 jaar duidelijk een uitschieter vertonen. Als we de periode waarover de trend berekend werd uitbreiden met de drie voorgaande jaren waarover data beschikbaar zijn, dan krijgen we voor het po een totaal ander beeld. Voor onderstaande grafiek hebben we over de periode 2006 t/m 2015 de cijfers van het CBS gebruikt. Voor de trendberekening gebruikten we, op dezelfde wijze als de Inspectie, de cijfers tussen 2006 en 2013 inclusief de correctie voor de NOA gelden. We vinden dan een vrijwel volkomen vlakke trend. Er is dus geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat in het po sprake was van een significant dalende trend in de verhouding PL/TB. Overigens kan bij dergelijke fluctuaties feitelijk geen sprake zijn van een lineaire extrapolatie van een trendlijn.

Grafiek 2: Verloop verhouding PL/TB en trend voor het po volgens CBS

Bron: CBS

Correcties door de Inspectie aangebracht

De Inspectie van het Onderwijs heeft bij haar analyse de volgende correcties op de cijfers aangebracht:

• In 2013 zijn de NOA middelen buiten beschouwing gelaten
• In 2015 en 2016 zijn de TB aangepast in verband met structuurwijzigingen in de bekostiging
  • Decentralisatie buitenonderhoud po (158 miljoen verlaging)
  • OverhevelingBUMA geldenin po en vo uit gemeentefonds:
    • Voor po 147 miljoen verlaging
    • Voor vo 109 miljoen verlaging
  • Desamenwerkingsverbanden Passend onderwijszijn in beide sectoren niet meegenomen

De decentralisatie van het buitenonderhoud is inderdaad een structuurwijziging in de bekostiging. De scholen moeten voortaan het buitenonderhoud zelf betalen en krijgen daar extra geld voor. Deze redenering gaat niet op voor de BUMA gelden. Het ging hier om geld dat door gemeenten niet werd uitgegeven aan huisvesting, maar aan de scholen werd het uitgekeerd in de lumpsum en er stonden geen extra uitgaven tegenover. De Inspectie heeft deze bedragen dus onterecht op de TB gecorrigeerd. Als we deze onterechte correcties weer ongedaan maken, dan zien we dat 2015 en 2016 geen stijging van PL/TB meer vertonen. (Zie grafiek 3)

Grafiek 3: Verloop van PL/TB zonder correctie voor BUMA gelden

Conclusie

De verhouding Personeelslasten/Totale Baten (PL/TB) is niet geschikt om vast te stellen of schoolbesturen extra middelen aan personeelslasten hebben besteed. Op basis van de beschikbare cijfers is het onverantwoord om een lineaire trend te veronderstellen en die te extrapoleren naar de jaren 2014 t/m 2016. Daarnaast heeft de Inspectie van het Onderwijs op onjuiste wijze correcties aangebracht in de TB van de jaren 2015 en 2016. Er is geen enkele aanwijzing dat de NOA gelden na 2014 nog geleid hebben tot extra uitgaven aan personeel in po en vo.

Klimmen, 30 mei 2018

Hans Duijvestijn

Onderzoeker onderwijsbekostiging

De reactie van de onderwijsinspectie:

Van: Verkroost, Jos [mailto:J.Verkroost@owinsp.nl] 
Verzonden: donderdag 26 april 2018 15:14
Aan: Hans Duijvestijn
CC: Wingerde, Jeroen van
Onderwerp: RE: Analyse besteding NOA gelden

Geachte heer Duijvestijn,

Ik heb kennis genomen van uw benadering van de cijfers in verband met de analyse van de NOA-middelen in relatie tot de verhouding personeelslasten/totale baten (PL/TB). Ik stel daarbij vast dat u nogal selectief te werk gaat in uw keuze van onderwerpen en variabelen die u gebruikt in uw analyse. Zo kiest u voor het po om aan te tonen dat sprake zou zijn van een vlakke trend als deze wordt uitgebreid naar eerdere jaren. Als echter dezelfde redenering zou kloppen voor het vo, dat volgens u een vergelijkbare ontwikkeling heeft doorgemaakt, zou er bij het vo zelfs sprake hebben moeten zijn van een stijgende trend. Aangezien de vlakke trend bij het vo die wij hebben berekend, kennelijk wel aansluit bij uw opvattingen, neemt u die niet mee in uw overwegingen. 

Verder gaat u voorbij aan de aanvullende analyse po die wij u hebben laten zien met gebruikmaking van gegevens over personeel niet in loondienst. Deze analyse laat immers zien dat het aantal personeelsleden sinds 2013 in het po feitelijk is gestegen ten opzichte van de ontwikkeling van het aantal leerlingen. Dit is langs een andere invalshoek extra ondersteuning voor de vaststelling dat er sprake is van een verbetering van die verhouding die tot uitdrukking komt in PL/TB. Deze analyse liet overigens ook de ontwikkeling zien die u eerder in uw eigen analyse vaststelde met betrekking tot het personeel dat wel in loondienst is. Door enkel personeelsleden te willen tellen in reguliere dienstverbanden, miskent u echter de ontwikkeling in de andere arbeidsrelaties en daarmee de feitelijke stand van zaken.

Ik snap dat u eraan hecht vast te willen houden aan uw analyse die liet zien dat er in 2014 amper sprake was van gebruik van de middelen van NOA voor personeelslasten. Dat leidt er echter ook toe dat u vooral op zoek bent naar bevestiging van die opvatting. Dat is geen heel wetenschappelijke benadering. Verder weet ik dat BON sterk begaan is met de positie van leraren en dat de organisatie het best gediend is met een geoormerkte rijksbijdrage voor personeel in plaats van een integrale lumpsum. Het belang van leraren in het onderwijs onderschrijven wij, aangezien zij cruciaal zijn voor de kwaliteit van het onderwijs. De lumpsum is daarbij voor ons een gegeven, waarbinnen wij dat belang zo goed mogelijk zichtbaar wensen te krijgen, met verantwoorde methoden.

Die benadering mis ik in uw stuk. Uw uitspraak dat er geen sprake is van extra uitgaven in de sfeer van personeelslasten na 2014, onderbouwt u op geen enkele manier. U doet zelfs geen poging dat met eigen analyses aan te tonen. Het lijkt mij op die basis dan ook niet zinvol een polemiek aan te gaan over uw stuk.

Hoogachtend,

Mede namens Jeroen van Wingerde,

Jos Verkroost

Hans Duijvestijn is econometrist. Hij werkte o.a. als docent Bedrijfskunde. De laatste vijf jaar doet hij onderzoek naar de effecten van de bekostigingssystematiek in het onderwijs. Hij werkte ook mee aan het televisieprogramma De slag om Nederland van de VPRO. Daarin bekritiseerde hij de geldverkwisting in het mbo en verder publiceerde hij onder het motto:  Geld voor stenen in plaats van onderwijs.